促进共同富裕要发挥好税收的调节作用
作者：
冯俏彬（国务院发展研究中心宏观经济研究部）
税收在国家治理中发挥基础性、支柱性、保障性作用。随着我国经济发展进入新发展阶段，特别是我国社会的主要矛盾已转化为人民群众日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，我国税收的职能也要相应地有所调整，更多注重对收入分配的调节，从而更好发挥税收在促进社会公平和共同富裕方面的重要作用。
一、在建设中国特色社会主义的历史进程中认识共同富裕
共同富裕是社会主义的本质要求，也是中国共产党人的重要使命和奋斗目标。共同富裕这一概念最早出现于1953年的《中共中央关于发展农业生产合作社的决议》。改革开放以来，邓小平同志把“共同富裕”上升为社会主义的本质，提出社会主义的本质就是解放生产力、发展生产力，要鼓励一部分地区一部分人先富起来，先富带动、帮助后富，最终达到共同富裕。党的十四大以来，我国确立了建设社会主义市场经济体制的目标，坚持“效率优先、兼顾公平”原则，进一步解放和发展生产力，我国综合国力不断提高。党的十六大以来，在进一步解放和发展生产力的同时，我国更加注重“以人为本、科学发展”，特别是针对缩小城乡差距做了大量工作。党的十八大以来，我国实施了脱贫攻坚的伟大工程，在建党一百周年之际，全面建成了小康社会，实现了第一个百年奋斗目标。在此基础上，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》对全体人民共同富裕作出了具体安排。2021年8月17日，中央财经委员会第十次会议进一步研究了如何扎实促进共同富裕。可见，共同富裕已成为我国进入新发展阶段后的一个主题词。
二、近年来我国收入与财富分配状况不容乐观
（一）居民收入基尼系数有所下降，但高收入和低收入群体之间的差距偏大
国家统计局局长宁吉喆日前指出，我国居民人均可支配收入基尼系数在2008年达到最高点0.491后，2009年至今呈现波动下降态势，2020年降至0.468。整体看，这一数值仍处在警戒线0.4以上的高位区间。值得一提的是，随着近年来我国城市化进程的加快、转移支付力度的加大以及一系列支持“三农”政策的出台，长期以来一直困扰各方的城乡居民收入差距已有所降低。国家统计局的数据显示，2020年我国城镇居民人均可支配收入为4.38万元，农村居民为1.71万元，城乡居民收入比为2.56，较以往有所下降。但是，以“五等分”划分的不同收入群体之间的差距则有所拉大，且呈现出一定的加速趋势。2013～2020年，我国高收入群体和低收入群体之间的收入均值相差10.64倍，处于较高差距区间。与此同时，中等收入群体的收入增速有所下降。2017～2019年，中等收入群体收入平均增速为6.3%，大幅低于低收入群体的9.3%，也低于高收入群体的7.9%和全国的7.1%。
（二）居民财富两极分化的状况趋于明显
由于存在累积效应，一般情况下财富差距往往比收入差距更为显著，中国也是如此。一般认为财富基尼系数的警戒线为0.7。以此观察我国居民的财富分配状况，可以发现财富两极分化的端倪已现。招商银行发布的《2021中国私人财富报告》显示，2020年，我国拥有1 000万元以上财富的高净值人群的数量为262万人，比2018年增加了65万人，可投资的资产规模为84万亿元，人均3 209万元。这在一定程度上表明，我国居民财富两极分化的状况已经趋于明显。
三、发挥好税收对收入的调节作用，促进共同富裕
近年来我国收入与财富分配状况不容乐观的原因是多方面的，其中之一可归因为税收的调节职能特别是对高收入群体的调节职能未能充分发挥。因此，随着我国进入新发展阶段，在促进共同富裕的过程中，十分有必要以强化税收的调节作用为方向，加快我国税收制度从间接税为主向直接税为主的转型，深化我国税收制度改革。
（一）优化完善企业所得税
多年来，我国贯彻的是效率优先、兼顾公平的基本原则，企业在国民收入初次分配中的份额较高，但其中的具体情况有所不同。比如，我国企业所得税的统一税率为25%，但是出于效率优先的考虑，多年来各级政府对大企业、高科技企业、国有企业等提供了很多优惠，这使得相当一部分企业的实际税负远低于25%。另一方面，近年来政府针对广大小微企业出台了很多税收优惠政策，使得这些企业的实际税负也远低于25%。因此，25%的企业所得税税率主要适用对象是中等规模的传统企业。目前，随着新一轮国际税收改革的推进，132个经济体同意实施15%的全球最低税率，使得超大型跨国企业迎来“加税”时代。我国应与时俱进地适当调整企业所得税以中等企业为主要征收对象的结构，适当加强对大企业的收入调节。具体而言，可借助新一轮国际税收改革的契机，改革企业所得税，适时研究适合我国的最低税率：一是我国企业的实际最低税率应不低于全球最低税率；二是实行基于公平、略有差别的企业所得税税率，提高一些需要重点调节的行业、企业的企业所得税税率，发挥好企业所得税的调节职能；三是适度降低25%的企业所得税名义税率，减轻中小企业税收负担。
（二）进一步完善综合与分类相结合的个人所得税制度
个人所得税是政府调节居民收入分配、促进共同富裕的重要政策工具。目前，从总量上看，我国个人所得税收入在全部税收收入中所占的比重在7%～8%之间，远低于欧美发达国家的水平。从结构上看，我国个人所得税收入大部分来自工薪阶层，对高收入阶层的调节力度严重不足。为更好发挥个人所得税对居民收入分配的调节作用，应改变当前其仅对部分群体征收的状况，适当扩大征收范围。因此，笔者认为，个人所得税综合所得基本减除费用标准不宜再提高。在此基础上，应加强对高净值人群的税收管理，既可有针对性地加强对一些重点领域的税收征管，如家族财产信托、海外信托、资本利得等，也可针对高净值人群设计最低税率，将其所享受的税收优惠控制在一定范围之内。为了抑制避税动机，可适当降低45%的个人所得税最高边际税率，减少个人所得税和企业所得税之间过于悬殊的差距。对于中间收入群体，一方面，要适应我国居民收入形式多元化的特点，加快扩大纳入综合所得征税的范围；另一方面，要完善专项附加扣除项目，将近年来社会关心的婴幼儿照护费用等纳入扣除范围，中长期而言，还可考虑据实扣除，以均衡各群体之间的税负水平。
（三）尽快出台房地产税，适时研究开征遗产税与赠与税
如前所述，我国居民在财富分配方面的差距较大，而目前我国缺乏这方面的税收制度。总体看，居民财富主要表现为房产和金融资产两种形式。目前税收对这两类资产的调节作用都严重不足。在我国现行税制中，虽然与房地产有关的税种多达数个，但一直缺少居民住房持有环节的税收。建议以合并税种为主要方向，按照“立法先行、充分授权、分步推进”的原则，尽快完成房地产税立法，适时推出房地产税，解决这一长期应该解决而没有解决的问题。具体在实施上，可考虑对高收入群体率先征收房地产税。对于金融资产，现有税收制度需要在征收范围和加强征管上多下功夫，比如，适时恢复对股票交易所得的征税，出台有关资本利得的相关税收政策，加强对高净值人群的税收征管以及对理财产品、信托产品、家族信托基金等的税收管理，等等。另外，还应借鉴国际经验，适时启动对遗产税和赠与税的研究。未来遗产税与赠与税的征收，既要保护企业家勤奋创业的积极性、有利于企业正常经营，也要防止财富传承中的阶层固化和社会流动性减弱。
（四）稳妥推动社会保险费“费改税”，降低名义税率
2015年以来，国家先后六次下调社会保险费率，职工社会保险总费率已从41%降至33.95%，但相对国际水平而言仍然偏高。要基于社会保险费划转税务部门征收的新情况，稳妥推动社会保险费“费改税”，降低名义税率，调整收入分配格局，以促进共同富裕。改革的主线是做实基数、降低费率、综合征收、分别建账。具体而言，应在已摸清实发工资的基础上，综合考虑养老、失业、医疗、工伤四类保险，设计一个社会保险税综合税率，综合税率应适当降低。在此基础上，再将社会保险税划分为养老保险、医疗保险、失业保险等四个部分，分别建账。税率设计中要一并将财政收入中具有社会保障性质的收入项目（如残疾人就业保障金等）纳入，同时改革，简化制度。
（五）加强对数字经济的税收管理与制度创新
要适应当前数字经济快速发展的需要，加快研究数字经济时代的税收制度体系。短期突出“适应”，提高现行税制对于数字经济的包容程度。中期突出“改革”，调整区域税收分享制度，促进区域均衡发展。长期突出“重塑”，建立健全数字经济税收制度新框架。就短期而言，可从以下几个方面着手：一是不急于开征数字服务税；二是进一步完善增值税税制，将现行税制未覆盖的数字产品和服务，纳入增值税的征收范围；三是进一步扩大个人所得税综合所得的范围，加快将各类新的个人收入形式，如网络直播、打赏以及从事各类共享经济、分享经济、零工经济等取得的收入纳入个人所得税征收范围；四是进一步健全税务登记制度，将个人经营的网店、微商、网络直播、主播、带货等新业态，纳入税收管理范围；五是明确互联网平台在税收征管中的地位与作用，审慎推进政府和平台之间的信息共享工作。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2021年第11期。）
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